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1917年 一次颱風伸卡球的對決:日本治臺的災控機制與現代化國家的治理思維

臺灣位於溫熱帶交接的亞熱帶季風區域,每年7到9月夏秋之際,是颱風好發時節,伴隨颱風而來的強風豪雨,往往造成風、水災與土石流等重大災害,對民眾生命財產造成巨大的傷害。可以說,颱風是生活在臺灣每個人記憶中的天然災害代表。

臺灣的氣象業大約是在清治後期正式開啟,為了航路安全與海上貿易的關係,清廷自1885年起進行為期約三年的氣象觀測計畫,並透過逐步建設的海底電纜,將觀測資料即時送往香港氣象臺。日本殖民臺灣後,在1896年3月31日公布《臺灣總督府測候所官制》,並在同年8月以後陸續在臺北、臺中、臺南、恆春、澎湖等地設立測候所,之後逐步建立其他觀測單位,形成臺灣的氣象觀測網。觀測系統的建立除了能夠蒐集、紀錄氣象相關資料,更有助於建立長期數據,作為相關研究分析的基礎。

1917年是第一次世界大戰進入尾聲的一年,日本加入協約國陣營,與德意志海軍對抗並逐步取得列強認同成為亞洲大國。當時的臺灣已經歷經大日本帝國20多年統治,無論在政治、經濟、教育、社會等方面都展現出現代化的樣貌。1917年7至9月間,臺灣接連遭受B076、B077、B078、B079四個颱風的侵襲。接二連三的颱風帶來了很大的損失,其中又以B078颱風影響範圍較大,對臺灣各地(北中南東)造成程度不一的重大災害。

 

難以捉摸的颱風路徑

1917年8月16日下午6點半左右,臺北測候所發表了B078颱風形成的暴風警報,雖行進方向暫時不明,但將全島列為警戒區域。8月17日下午1點多,臺北測候所追加第二次颱風警報,警示颱風中心有往西北西前進趨勢,預測將通過南部海面,臺灣北部應該會有不小雨勢、臺灣東部、南部則須留意風浪。8月18日上午,臺北測候所再度發布訊息,表示該颱風已在恆春南方海面上,如與原預測相符、颱風將往西北西前進。此外,從日本中央氣象臺1917年8月16日至17日的天氣圖,也可以看到B078颱風受到太平洋高壓外圍環流影響,路徑略偏向西北移動。

臺北測候所連兩日發布暴風警報,提及該低氣壓中心將從南部海域往北行。 (《臺灣日日新報》,1917年8月17日、8月18日,日刊7版)

臺北測候所連兩日發布暴風警報,提及該低氣壓中心將從南部海域往北行。

(《臺灣日日新報》,1917年8月17日、8月18日,日刊7版)

 

日本中央氣象臺8月16至17日天氣圖

日本中央氣象臺8月16至17日天氣圖。

(資料來源:交通部中央氣象署)

 

豈料,B078颱風這時卻像是向臺灣投出了一顆伸卡球,在18日下午轉向北北西前進,擦身而過恆春半島東邊,沿著東部海岸北上。由於B078颱風的路徑變化,東部地區首當其衝,通信因而受阻;17日下午2點多左右,花蓮、臺東之間的電信陸續中斷,18日蘇澳、花蓮間的電信亦不通。除了臺灣島內通信出現問題,臺灣、沖繩、長崎之間的海底電纜也有中斷或延遲的狀況,使得臺灣總督府無法即時掌握東部的情況,且因臺東測候所不能順利回報觀測數據,使臺北測候所等氣象單位更難以準確掌握B078颱風動向,直到24日午後,花蓮、臺東以及蘇澳、花蓮之間的電信管線才逐步修復。

後來根據多方觀測資料,才發現:1917年8月17日B078颱風以中度颱風的強度從呂宋島東北方海面往西北行進,18日轉向北移動,颱風中心沿臺灣東部海面北上,19日在臺灣東海岸花蓮縣、宜蘭縣之間登陸,受到中央山脈地形的影響,偏北的副中心代替原來的主中心,自臺灣東北角出海之後繼續向北,後逐漸減弱為輕度颱風。

這條出人意表的路徑,與原本臺北測候所預估的方向有所不同,也成為了氣象預測上的知名案例之一,包含1948年學者徐明同編著的《臺灣氣象資料大全:颱風篇》一書中,即認為B078颱風的移動速度與路徑相當少見,並推測了相關緣由,諸如「此種掠過東部而北進之颱風極為少見」「本颱風由於橫越山脈而勢力大減」等描述;在中央氣象署1998年出版的《百年侵臺颱風路徑圖集及其應用》一書中,也將該颱風路徑列為臺灣常見颱風路徑一類,並據此說明了中央山脈如何改變颱風行進方向。

B078颱風的逐時路徑圖。 (資料來源:交通部中央氣象署)

B078颱風的逐時路徑圖。

(資料來源:交通部中央氣象署) 

 

以1897至1996年登陸臺灣的各颱風路徑圖中,說明中央山脈如何影響路徑變化。 (資料來源:交通部中央氣象署)

 以18971996年登陸臺灣的各颱風路徑圖中,說明中央山脈如何影響路徑變化。

(資料來源:交通部中央氣象署)

 

1917年8月18日的臺北天氣圖,從其局部放大圖像中的註記紅字, 可知當時因電信不通,故未能即時收到花東通信之說明。 (資料來源:交通部中央氣象署)

1917818日的臺北天氣圖,從其局部放大圖像中的註記紅字,可知當時因電信不通,故未能即時收到花東通信之說明。

(資料來源:交通部中央氣象署)

 

B078橫掃之局

B078颱風帶來了豐沛的雨量,從1917年8月17日至20日各測候站的日累積降雨量與彭佳嶼、基隆、臺北、花蓮測候站日累積降雨量圖來看,8月18日颱風中心自東部海面北上接近臺灣,東部(花蓮、臺東)出現了大雨等級的強降水,然而同一日的澎湖卻無雨,臺中、臺南的降雨也不明顯。19日颱風在臺灣東北部登陸,北部(基隆、臺北)及北部離島(彭佳嶼)就出現大雨等級的強降水。

而從這次颱風的總雨量分布來看,也是東部、北部的總雨量較大,西部較少,8月17日至20日的合計雨量以臺北、花蓮最多。主要降雨中心在中央山脈地區,其中阿里山山區的雨量更是高達1,000毫米,造成該地區重大災害。

B078 颱風1917年8月17日至20日累積降雨量分布圖。 (資料來源:交通部中央氣象署)

B078 颱風1917年8月17日至20日累積降雨量分布圖。

(資料來源:交通部中央氣象署)

 

B078 颱風在1917年8月17日至20日的總雨量分布圖。 (資料來源:交通部中央氣象署)

B078 颱風在1917年8月17日至20日的總雨量分布圖。

(資料來源:交通部中央氣象署)

 

在原本的預測中,B078颱風會對臺灣中南部有較多影響,但因為此次颱風在8月18日轉向北上並登陸,儘管西部也有部分區域受影響,但主要重大的災情分布在臺灣東部、北部與山區,其中,東臺灣的受創嚴重,新聞甚至以「被詛咒的東部」來形容這次風災的慘況──東部的海上交通,不僅因風浪過大,定期船無法入港只好回航;各地溪水暴漲,使得陸上交通多處受阻,通訊也中斷。

B078颱風重挫花東一帶,連新聞報導也以「受詛咒的東部」為題,概述了東部的嚴重災情。  (《臺灣日日新報》,1917年8月26日,日刊7版)

B078颱風重挫花東一帶,連新聞報導也以「受詛咒的東部」為題,概述了東部的嚴重災情。

 (《臺灣日日新報》,1917年8月26日,日刊7版)

 

臺北廳方面,因雨量太大造成多處淹水,如19日下午新店溪水量暴漲,幾乎與古亭庄的堤岸同高;而大稻埕大橋頭,因積水高於堤岸,造成市街淹水。災情最為嚴重的為新店支廳,許多部落通信失聯、渡船停駛、房屋與田地淹水、橋樑道路被破壞等,位於新店溪畔的臺北發電所,因豪雨沖刷帶來泥沙,阻塞小粗坑第二發電所引入水路,加上堤岸毀損,使得發電機無法運轉,造成臺北各市街無法正常供電,直到9月1日才恢復正常供電。

臺北新店龜山第二發電所水路取入口。 (資料來源:國立臺灣大學圖書館)

臺北新店龜山第二發電所水路取入口。

(資料來源:國立臺灣大學圖書館) 

 

宜蘭廳直接受到颱風侵襲,災情也頗為嚴重,有橋梁基座流失、民眾在海邊被大浪襲捲,或是涉水時遭沖走等消息。蘇澳地區則是遭遇強烈暴風雨侵襲,房屋、路樹受到損害,靠近海岸的倉庫直接被暴風雨破壞,軌道、橋梁斷損流失更是嚴重。新竹廳的狀況較為輕微,管轄區域內多有橋梁流失、交通斷絕的狀況。比較為嚴重的像苗栗支廳有船隻被大水沖走,以及三叉河支廳(今日三義一帶)亦有人員失蹤等災情。

由於B078颱風穿越中央山脈時強度大減,臺灣西部、南部地區災情較小。雖然也有不少橋樑支柱、路基流失造成交通中斷,以及房屋損毀、田地流失等災情,但狀況都較北部、東部輕微。然而也因為B078颱風橫穿中央山脈,周遭山區的受創較大,如阿里山鐵道因暴風雨嚴重受損,隧道崩塌、橋樑斷裂,使得列車無法行駛,直到9月上旬才搶通。除了公共建設與人民財物損失之外,B078颱風也造成人員的傷亡,不包含東部,全臺此次颱風路經期間,計有死者9名、輕傷10名、失蹤20名,需要救濟糧食者約300餘名。

 題名:阿里山鐵道受損 (《漢文臺灣日日新報》,1917年8月23日,日刊2版)

阿里山鐵道受損

(《漢文臺灣日日新報》,1917年8月23日,日刊2版)

〈阿里山鐵道被害〉報導內容摘要:

修復完工日未定。阿里山鐵路因頻繁暴雨而損壞,包含:隧道坍塌、橋梁受損,目前雖尚未有詳細報告,但受損程度可能相當嚴重,所有列車已停駛,目前正在搶修中,但重新開放日期尚未確定。

 

B078颱風甫過境,有民眾為撿拾新店溪的漂流木而不幸溺斃。 (《臺灣日日新報》,1917年8月23日,日刊7版)

B078颱風甫過境,有民眾為撿拾新店溪的漂流木而不幸溺斃。 

(《臺灣日日新報》,1917823日,日刊7)

 

在一篇臺北測候所針對B078颱風提出的觀測報告和災情報告中附有一張照片, 疑似是民眾正清理船港、準備解纜出海的模樣。 (《臺灣日日新報》,1917年8月31日,日刊7版)

在一篇臺北測候所針對B078颱風提出的觀測報告和災情報告中附有一張照片,疑似是民眾正清理船港、準備解纜出海的模樣。

(《臺灣日日新報》,1917年8月31日,日刊7版)

 

 

官民組織分進合擊的復原工作

臺灣是座天然災害不少的島嶼,在對抗災害的過程中,逐漸發展出熟練的行為模式與救災重建資源籌集措施。從相關研究中可以看到,總督府和地方政府每年在颱風來襲前,從進行觀測到發佈警報開始,中央到地方就進入全員戒備狀態,全面停止休假、全員召回待命、分區部署、負責巡視管轄區域,一旦有危急事故發生,馬上調動人員集合,防止危難及擴大,有時甚至必須冒生命危險進行救援。在B078颱風侵襲臺灣的時候,淹水嚴重的臺北古亭庄,就需要請警務消防單位將老弱婦孺送往其他地方避難。

風災過後的救助、救援行動,也依照固定的機制進行,以警察、消防組員、保甲壯丁團為救援主力,凸顯災難發生後的官民協力合作。平時扮演社會控制、秩序、治安維持、衛生、戶口調查、取締等工作的警察,以及被當作基層行政輔助機關的保甲,也會變成救災的先鋒部隊,搭配以防災、救災為主要任務的消防組員,撐起臺灣災後救援的重責大任。

在颱風過後,臺北廳長連同其他長官巡視地方,聽取災情報告和災後工作概況, 並對於此次因應颱風的相關措施進行一番檢討,也鼓舞地方居民戮力重建家園。 (《臺灣日日新報》,1917年8月25日,日刊2版)

在颱風過後,臺北廳長連同其他長官巡視地方,聽取災情報告和災後工作概況,並對於此次因應颱風的相關措施進行一番檢討,也鼓舞地方居民戮力重建家園。

(《臺灣日日新報》,1917825日,日刊2)

 

除了人力的救助、支援,災後也需要經費來進行撫卹或重建。日治時期臺灣常見的重建或撫卹金來源有以下幾個:1.日本政府的資金、2.地方政府的災害救助基金、3. 臺灣總督府第二預備金災害費、4.臺灣島上的民間捐款、5.國際捐款。

臺灣總督府曾在1899年(明治32年)發佈「有關臺灣地方救濟金律令」,內容是要求縣、廳之下設置地方救濟金,對遭遇緊急災荒意外之受害窮苦人民提供米穀救濟。同年12月頒佈「臺灣罹災救助基金規則」,詳細規定為縣、廳救助遭遇緊急災害者儲蓄罹災救助基金。災難過後除了地方政府會向中央申請補助金救助之外,臺灣總督府也增列經費預算,從事重建工作。

臺灣總督府在年度預算中,尚編列有所謂「災害準備金」。根據1918年(大正7年)1月臺灣總督《府報》紀錄,1917年(大正6年)7至9月間連續的暴風雨造成全臺道路、橋梁、堤岸、鐵道、電線電話線路等損害,為了修復相關設備,所需之「風水害復舊費」(89萬1千8百36圓)等4項支出,由臺灣總督府特別會計1917年度第二預備金支出。

B078颱風過後,各地都有家園倒壞、耕地流失、道路橋樑受損等災情。如臺中廳即獲得總督府撥款食料費150圓、建物重建費150圓的救助金,用以救助災民、重建受損的房屋。而其他受災嚴重區域如臺東廳、臺北廳,也根據自身需要救助的情況,向總督府提出救助費的申請。

另外,根據1917年9月臺灣總督《府報》,天皇夫婦頒賜一千八百圓,作為救恤7、8月臺灣暴風雨受災者之用途。除了1917年的救濟金,從臺灣改隸至1935年止,由皇室御賜之災害救濟金前後共有38次,總計金額達371,300圓。臺灣總督府立即要求各地方政府統計受災居民,包括種族、人員傷亡、家屋受損狀況。原則上撫恤金額為死者與失蹤者1人5圓、重傷者1人3圓、住家全毀或流失1戶1圓、半毀1戶給35錢以下。各廳不僅要統計回報受災人數,上呈感謝狀外,還要詳加規劃並慎重辦理頒布賜金儀式,藉此「傳達聖旨,併舉至誠報效之實」。這項撫恤金的頒賜與儀式,除了表達對殖民地人民的慰問之意,也意在加強統治者與人民的連結,穩固對在地的統治。

天皇夫婦根據各廳回報的死亡、受傷、失蹤等人數,提供不同金額的災害救濟金。 (《臺灣日日新報》,1917年9月30日,日刊2版)

天皇夫婦根據各廳回報的死亡、受傷、失蹤等人數,提供不同金額的災害救濟金。

(《臺灣日日新報》,1917年9月30日,日刊2版)

 

宜蘭廳長對御下賜金的感謝狀。 (資料來源:王子碩)

宜蘭廳長對御下賜金的感謝狀。

 (出自:《臺灣總督府檔案》,國史館臺灣文獻館。)

 

防災與重建,邁向現代化國家治理的一步

颱風是臺灣夏季的常發性災難,在考慮如何治理臺灣時,颱風災害絕對是一個不可忽視的要素。歷經B078颱風的考驗,不僅讓社會大眾意識到環境水資源的治理,也對於全島通信設施的串聯與改善進行深度討論,譬如:因豪雨強灌下,溪河氾濫致使兩側近岸市街常常淹水,進而引起主政者與地方人士對於投入堤防、水門等建設的必要性之討論。

針對因東部通信中斷不得掌握颱風動態之情形,進行相關檢討和改善建議。  (《臺灣日日新報》,1917年8 月28日,日刊5版)

針對因東部通信中斷不得掌握颱風動態之情形,進行相關檢討和改善建議。

 (《臺灣日日新報》,1917年8 月28日,日刊5版)

 

B087颱風造成花蓮港多處溪水暴漲,凸顯出多項政策與設置不足, 地方仕紳組團北上陳情,希望政府能諒察、增加建設,因應當地在生活上的各項需求。  (《臺灣日日新報》,1917年8月27日,日刊4版)

B087颱風造成花蓮港多處溪水暴漲,凸顯出多項政策與設置不足,地方仕紳組團北上陳情,希望政府能諒察、增加建設,因應當地在生活上的各項需求。

 (《臺灣日日新報》,1917年8月27日,日刊4版)

 

淡水河岸的堤防設施。 (資料來源:國立臺灣大學圖書館)

淡水河岸的堤防設施。

(資料來源:國立臺灣大學圖書館) 

 

如今,已與過去科學、測候技術不發達的時代大為不同,臺灣從中央到地方各級政府皆備有防颱計畫,每到夏季也會預先做好防颱準備,逐漸從面對具體災害的觀測、警報、救難、重建,邁向防患未來的災害。隨著社會發展與氣象科技的進步,防災理念逐漸轉變為主動防災,也就是在災害發生之前,就採取措施來降低災害的發生機率或減輕災害造成的損失。例如,透過土地利用規劃、環境保護等措施,提早氣象預警,來降低災害的發生機率,以及透過教育宣導、演習等措施,來提高民眾的防災意識和能力。

不過,從對B078颱風的觀測,風災侵襲臺灣期間的救災,到颱風離開後的重建,不僅能看到科學進步用於防治災難的進展,以及政府單位組織化、系統化的行動,回顧過往臺灣的颱風災害歷史,除了氣象上的研究與紀錄,也能看到一百多年來臺灣統治上的變化;從清治時期開始的氣象觀測,到日治時期逐漸完善的警報、災情紀錄,與政治上救災、撫卹、重建乃至於防災工程的系統化和組織化,表現出邁向現代化治理的樣貌雛形。

 

(本文整理:邱芊樺/審閱:吳俊傑、吳亮衡/ 編輯:鄭之雅)

 

參考資料

1.談珮華、吳建昇、凃函君、呂慎華、陳凱雯、王子碩,2021年,《臺灣氣象史料跨域研究與推廣計畫2/2》總成果報告書,臺北:交通部中央氣象局。

2.謝信良、王時鼎、鄭明典、葉天降、王世堅、鍾孝林、謝維權等編著.1998年.《百年侵臺颱風路徑圖集及其應用》專題研究報告(CWB86-1M-01) .臺北:交通部中央氣象局。

3.戚啟勳,1978年,《臺灣八十年來之颱風》,臺北:交通部中央氣象局。

4.蔡昇璋,2009年,〈日治時期臺灣的颱風災害與防救災措施〉,《臺灣文獻》季刊第60卷4期,臺北:國史館臺灣文獻館。

5.陳彥傑等,2020年,《歷史極端氣象事件之文史資料跨域研究》交通部中央氣象局委託研究計畫(期末)成果報告,臺北:交通部中央氣象局。

6.曾令毅,2019年,〈臺灣近代氣象觀測的啟蒙與發展〉,《臺灣學通訊》雙月刊第114期,臺北:國立臺灣圖書館。

7.臺灣總督府官房文書課,《臺灣總督府報》、《府報》、《臺灣總督府官報》,臺北:國史館臺灣文獻館。

8.漢珍知識網:報紙篇(臺日新+漢日新),《臺灣日日新報》 。

修改日期:2024/05/30

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